sábado, 12 de agosto de 2017

SOBRE LAS MEDIDAS DE GARANTÍA DE SERVICIOS ESENCIALES EN CASO DE HUELGA. A PROPÓSITO DE LA SEGURIDAD DEL AEROPUERTO EL PRAT.

            Me dispongo a realizar un comentario de emergencia, haciendo un hueco en mis vacaciones, con objeto de aclarar algunos aspectos relativos a las eventuales facultades del Gobierno, en orden a adoptar medidas en el aeropuerto de El Prat, ante la falta de solución a la huelga del personal que tiene encomendadas las tareas de seguridad en aquellas dependencias. En particular, me pongo a ello tras constatar que con cierta frecuencia, los diversos comentarios vertidos en las redes sociales, incurren en ciertos errores de concepto, y por tanto imprecisiones.  Intentaré explicar la cuestión de la forma más resumida y asequible que permita la materia.
            En primer lugar, el derecho de huelga presenta en España una peculiaridad. Esta es que su íntegra regulación proviene de una norma preconstitucional, el RDL 17/1977 de 4 de marzo, pero no en su texto original, sino en el derivado de la depuración e interpretación realizada por la STC 11/1981 de 11 de abril, que adecuó su contenido a las exigencias constitucionales. Desde el inicio de la democracia, los laboralistas hemos aplicado la norma indicada, así como los diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, no solo la sentencia ya reseñada, sino una copiosa doctrina posterior, que ha conformado de facto el régimen del derecho de huelga.
            En segundo  lugar, no nos interesan ahora otros aspectos del ejercicio del derecho de huelga, sino solamente lo que se refiere a su eventual limitación cuando concurren circunstancias especiales. Aquí debemos recordar que la huelga tiene rango de derecho fundamental, y por ello precisa de una protección espacialmente intensa. Ahora bien, ningún derecho es ilimitado, y tampoco los fundamentales. Incluso los dos más sagrados, la vida y la libertad, se ven sometidos a los límites impuestos por la legítima defensa y el ejercicio por el estado del ius puniendi.  El derecho de huelga tiene también sus condicionamientos. En otros países, por ejemplo, se llega incluso a excluir del derecho a colectivos enteros de trabajadores.
            En nuestro caso, y por lo que ahora interesa,  la STC 11/1981 que acabamos de aludir, concluyó la constitucionalidad del art. 10.2 del RDL 17/1977, que permite la adopción de medidas necesarias, incluso de intervención, cuando la huelga afecte a servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad, para garantizar la prestación de los servicios.
            Aquí debemos realizar una precisión importante. La norma permite la adopción de lo que la doctrina ha denominado medidas de garantía del desarrollo de servicios especialmente significados. Por tanto, medidas de garantía es el género. ¿Y cuáles son las especies?. Pues pueden ser de diversos tipos, y en esto no hay discrepancia en la doctrina. Para garantizar la prestación de servicios esenciales, la autoridad administrativa, e incluso si es necesario el Gobierno, pueden adoptar un abanico de medidas, que van desde la imposición de servicios mínimos, hasta la imposición del arbitraje obligatorio, pasando por atribuir la realización de los servicios directamente a personal de la administración, o la militarización del personal en huelga, aunque esto último solo es posible previa declaración de los estados de alarma, excepción o sitio. Así lo dicho también la STC 53/1986 de 5 de mayo: “Qué tipo de «garantías» ordenadas al mantenimiento de los servicios esenciales pueden ser adoptadas sin menoscabo del derecho consagrado en el art. 28.2 C.E. es cuestión que no puede ser resuelta apriorísticamente, remitiendo a la ponderación, de un lado, de las circunstancias concurrentes en la huelga y en la comunidad sobre la que incide (extensión territorial, duración, etc.), y, de otro, a la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que repercute. La valoración de estos factores ha de servir precisamente para enjuiciar la acomodación constitucional de las «garantías» adoptadas, esto es, para elucidar la adecuación y proporcionalidad entre la protección del interés de la comunidad y la restricción impuesta al ejercicio del derecho de huelga”.
            Así que esto es importante: aunque el supuesto más frecuente, y de hecho casi exclusivo de adopción de medidas de garantía, es la imposición de servicios mínimos, y por ello a esta se ha dedicado el mayor esfuerzo jurisprudencial y doctrinal, todas las demás son igualmente posibles, con independencia de los servicios mínimos. Por eso mismo, esto es, porque el resto de medidas de garantía no se han aplicado, o han sido excepcionales, según los casos, existe muy poco dicho sobre ellas, aunque no cabe tampoco duda de que una medida de garantía distinta a la imposición de servicios mínimos, debe contar, como mínimo, con las mismas garantías que las elaboradas en relación a éstos.
            La consecuencia de lo que acabo de decir, es que si concurre causa suficiente para ello, la autoridad gubernativa competente en el caso puede aplicar servicios mínimos, como así ha ocurrido en el caso de El Prat. Y además, el Gobierno puede adoptar medidas de garantía complementarias previas, simultáneas o posteriores. Ahora bien, lo normal es suponer que serán siempre posteriores, como ya ocurrió en el caso que luego comentaremos brevemente, porque dada la excepcionalidad de cualquier otra medida de garantía, lo normal es que el Gobierno, cualquier que sea su color, quiera cargarse de razones, y dejar que se muestre por sí misma la excepcionalidad de la situación.
            En tercer lugar, si las medidas de garantía tiene por objeto la salvaguarda de servicios esenciales (digámoslo así por simplificar, ya que en esto existe abundante literatura), ¿cuáles podemos tener como tales?. Pues en esto el TC ha realizado una importante labor de identificación, y en una larga serie de resoluciones ha elaborado lo que podríamos calificar como un auténtico catálogo de servicios esenciales, que no puede considerarse cerrado ni taxativo, y que no podemos transcribir aquí, pero para que se hagan una idea incluye la radio televisión, actividad portuaria, aérea, metalurgia y sector minero, recogida de basuras, diversos tipos de transportes, fabricación de automóviles, la educación, etc.
            Entonces, la actividad de seguridad privada en un aeropuerto ¿es servicio esencial?. Pues si, podemos afirmarlo sin necesidad de recurrir a mayores consideraciones, porque el Real Decreto 524/2002, de 14 de junio, por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada en situaciones de huelga, ya se encargó de decir que los servicios de seguridad en los transportes públicos (puertos, aeropuertos, ferrocarriles, etc.) y en los centros de telecomunicaciones, constituyen servicios esenciales de la comunidad. Por cierto, da exactamente igual si la competencia originaria de la seguridad en tales dependencias puede o no atribuirse a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, como da igual que el servicio se atribuyera o no a una empresa privada previa adjudicación. Y da igual porque como también señaló la STC 53/1986 ya reseñada, los servicios esenciales no dependen de “la titularidad, pública o privada, del servicio en cuestión”, sino “del carácter del bien satisfecho”.
            En cuarto lugar. Si existe la posibilidad legal, y el servicio en cuestión es esencial, ¿concurre la causa que habilita una medida de garantía como la adscripción de la Guardia Civil, tal como se ha anunciado por el Gobierno?. En este voy a ser más prudente que algunos de los comentarios vistos en las redes sociales y medios de comunicación, que han dado por sentado una cosa o la contraria, seguramente más en función de las propias convicciones que de la consideración del conjunto de los factores concurrentes, en todo caso complejos.
            Solo diré que por lo conocido hasta el momento, la concurrencia de situación excepcional no parece en absoluto disparatada. En esto los comentaristas contrarios a la adopción de medidas, se centran simplemente en afirmar que el hecho de que haya colas y molestias, constituye un efecto natural de las huelgas. Argumento que tendría su peso si se tratara de supermercados, pero que es difícilmente asumible en el caso de un aeropuerto. Por el desarrollo de la misma huelga, con notables peculiaridades, por la mayor facilidad para que se pierdan viajes y enlaces, y la repercusión en el normal desenvolvimiento del transporte aéreo de personas, y por la saturación de público en sus dependencias, con los inevitables problemas de seguridad y salubridad.  Si a ello se une que nos encontramos en alerta antiterrorista 4 (sobre 5), y en uno de los momentos del año más delicados y densos del desenvolvimiento del sector turístico en nuestro país, entonces quizás haya que pensarse dos veces lo que debe hacerse en el caso.
            Pero esto no es más que una elucubración, porque a quien corresponde justificar la medida y su oportunidad y proporcionalidad, es al Gobierno, caso de que adopte la medida en cuestión, porque como ya dijimos, sería aplicable al caso las mismas exigencias y garantías formales, como mínimo, que a la adopción de servicios mínimos.
            Solo me queda por realizar una precisión complementaria. Esto es que una medida más drástica que la adscripción de personal público (Guardia Civil en nuestro caso), tuvo ya lugar en diciembre de 2010, cuando el Gobierno militarizó al personal de control aéreo, para lo cual, como también anunciamos, fue necesario declarar el estado de alarma (Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo), y poner el control aéreo bajo mando militar (Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, por el que se encomienda transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA).
            Una cosa sobre esto. La causa de tales medidas, bien drásticas sin lugar a dudas, fue los efectos devastadores de la huelga de los controladores aéreos, que llevó a la autoridad aeroportuaria a cerrar el espacio aéreo el 3 de diciembre de 2010, en una decisión de carácter puramente administrativo, y no debida, como he leído en algún lugar, a una norma general. Del mismo modo que los Reales Decretos citados constituyen también el resultado de la actuación administrativa (y no legislativa delegada), aunque el que declara el estado de alarma se asimila, como ha señalado el TC, a una norma general, por su peculiar naturaleza y efectos.

            En fin, quedamos a la espera de los acontecimientos para poder ampliar criterio sobre la situación. Espero que les haya resultado útil.